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▲河汉区是广州市的中心城区，GDP畅达18年全市第一。（视觉中国/图）

“河汉区参与式预行为念到了东说念主大代表全员参与，更贵重的是，曾经坚合手了十二年。”

东说念主大代表：在会上提议的意见很受青睐，能得到部门的逐条回复，容易感受到履职的成立感。

经受监督的部门：预算编制轨则了，后期艰辛就会更少。

文｜南边周末记者 吴超

拖累裁剪｜张玥

2025年6月，审计署公布了《国务院对于2024年度中央预算实践和其他财政进出的审计责任讲述》。提到“深切鼓励零基预算篡改，突破‘基数’不雅念和支拨固化方法”。

这是审计讲述历史上，第一次提到零基预算。在2024年中央财政惩办审计中，零基预算是重心之一。

零基预算的中枢，是从头算账，仔细谛视财政费钱的“老例”是否合理。在这个过程中，监督的力量不可疏远。

政府收入的撑合手，是老匹夫的征税。那么征税东说念主如何监督政府费钱是否合理呢？通过东说念主大。

世界东说念主民代表大会是最高国度权力机关，负有监督预算的拖累。宪法明确赋予世界东说念主民代表大会“审查和批准国度的预算和预算实践情况的讲述”的权利。

但推行操作中，各级东说念主大审查批准政府预算，基本上是通过每年的东说念主民代表大会进行，受限于时辰短、触及面广、数据粗等要素，东说念主大代表们看不清、看不懂，容易成为神色上的监督。

东说念主大监督政府预算，如何或者更深切？

广东省广州市河汉区，在这个问题上，探索了12年。谜底是，参与式预算。具体作念法是，东说念主大代表提前介入洽商政府部门的预算草案，作念完预先审查、初步审查，再到大会审查，实践阶段也会监督，完成闭环。

它是在监督政府“钱袋子”的格式上，践行了全过程东说念主民民主。

河汉东说念主大微信公众号先容，2025年1月，区东说念主大常委会召开预算预先审查会，审查了区科工信局、区民政局、区农业农村局、区公本分局、五山街、林和街、区供销联社等7个单元的2025年部门预算草案。

1.“看不懂，审不了”

河汉区是广州市的中心城区。2024年，河汉区GDP为6614.69亿元，畅达18年全市第一，税收收入913.65亿元。

河汉区东说念主大常委会预算工委原负责东说念主向南边周末记者说，“河汉区参与式预行为念到了东说念主大代表全员参与，更贵重的是，曾经坚合手了十二年。”

参与式预算，不错理解为公民参与人人资源决策分派的机制或过程。

浙江台州的温岭市，是中国较早开展参与式预算的地区。

温岭东说念主大微信公众号刊文先容，参与式预算发祥于温岭市的“民主恳谈”，旨在通过通常的公众参与，增强政府决策的透明度和民主性。2005年起，民主恳谈融入预算审查监督之中，这使得公民、代表和社会各界能径直参与政府预算有蓄意的洽商，落幕了对预算的本质性监督。

上海财经大学中国人人财政议论院素质马国贤曾撰文证实，2005年，温岭市财政局运行了州里参与式预算试点，得回了到手。不外其时认为，参与预算审查者应当是乡民代表，他们来自原土本乡，稳当监督州里预算。

然则，县级以上的预算，由于参与审查者存在“隔行如隔山”的难题，因而很难延迟到其他级次的预算审查。

经常，面对厚厚的财政预算账本，好多东说念主大代表会堕入“看不懂、审不了”的逆境。加之预算草案审查时辰有限，代表们更难提议针对性意见。

2013年起，河汉区东说念主大常委会最初在广东省东说念主大系统中开展了参与式预算审查监督。此前，他们也巡视过温岭模式。

林志云曾担任河汉区东说念主大常委会党组副文书、副主任、二级放哨员，亲历河汉参与式预算的台前幕后，著有《下层东说念主大更动案例：全过程东说念主民民主推动“参与式预算”》一书。他曾经在财政、税务、发改等多个部门责任过。

他向南边周末记者先容，2011年来到河汉区东说念主大常委会责任后，机缘适值之下深切交游了参与式预算，但愿将其引入河汉区，此后前去温岭、上海等地巡视学习。与温岭比较，河汉区经济体量大、财政资金多，社会情状更为复杂。

他们的模式是，组织区东说念主大常委会预算工委、东说念主大代表以及财经大众，共同参与政府的财政预算编制过程。

经常，预算编制由各部门和财政局共同完成，在河汉，东说念主大被镶嵌过程中。

河汉区参与式预算的审查者，主淌若近300名东说念主大代表以及部分财经大众，不包括普通市民。河汉区东说念主大常委融会过培训、听取部门报告、实地拜谒紧要名堂等方式，增强东说念主大代表审核预算的专科度。

林志云先容，河汉区的参与式预算，更紧要的是厘清了财政预算的统共这个词经由，财政局将预算草案递交区政府之前，需征得区东说念主大常委会预算工委快活。

政府机构繁多，统一年难以审查统共部门预算。河汉区东说念主大常委会的作念法，是每年挑选6个控制部门、街说念服务处，近300名东说念主大代表分组参与这些部门的预算编制审查会。

12年下来，统共区政府部门和街说念服务处齐至少完成了一轮预算审查。

2021年，世界东说念主大常委会预算责任委员会在《简报》中，先容了河汉区东说念主大常委会的参与式预算。

2.近300名代表，3轮审查

河汉区延迟参与式预算之初，难题是如何选择经受预算审查的部门。

被审查的部门，意味着预算有调减的可能，财政支拨也靠近更多质疑。河汉区东说念主大常委会预算工委原负责东说念主回忆，其时有些部门不太理解，“为什么选咱们？”

林志云说，一运行，选择预算审查部门的紧要圭臬，是资金支拨规模大、专项资金多、涉民生名堂多的部门。2013年，选择了包括公本分局在内的11个部门，其后调动至6个部门控制。

参与式预算的一端，是河汉区的各政府部门、街说念服务处。另一端，是近300名东说念主大代表，他们来自21个代表团，每个东说念主齐会参与其中。一年对6个部门进行预算监督，意味着一般由3-4个代表团审查一个部门。

河汉区东说念主大常委会预算工委原负责东说念主先容，这意味着统共这个词东说念主多数动员起来了，口舌常破碎易的。一些所在的东说念主大常委会责任主说念主员来交流时，会默示“很难组织这样多的东说念主力”。

河汉区东说念主大代表赵熙，是一家科技公司总司理，担任区东说念主大代表已十余年。他向南边周末记者证实，河汉区东说念主大常委会每年培训东说念主大代表，以增强对财政预算的了解，审查部门预算时，还会安排相对熟谙该领域的东说念主大代表参与其中。

细目了审查者和审查部门，接下来是审查哪些内容。

中国政府财政有“四本账”：一般人人预算、政府性基金预算、国有本钱诡计预算、社会保障基金预算。其中，一般人人预算最为关节。林志云先容，河汉区参与式预算，主淌若审查一般人人预算。

马国贤素质告诉南边周末记者，工资等基本支拨一般变化不大，预算审查的重心，是名堂支拨，以及与民生筹商的财政资金。

河汉区东说念主大常委会延迟预算“三审制”，即预先审查、初步审查、大会审查。其中，第一场预审最为关节。

把柄预算法，县级以上所在各级东说念主民代表大会，负责审查本级总预算草案及本级总预算实践情况的讲述。然则，预算法并未明确预算草案的审查经由，也即是说，一次审查也不错。

在河汉，经常每年10月下旬，区东说念主大常委会将制定专题审查部门预算责任有蓄意，明确今年度审查单元、审查法式以及各部门职责单干，并与财政局相似合作预审情况。

庄重的预审会议由河汉区东说念主大常委会预算工委牵头，通过调研闲谈神色对审查单元的预算编制、预算实践情况进行预审。

预审会议上，被审查部门的主要负责东说念主与财政局责任主说念主员需要到场。部门负责东说念主报告预算编制与实践情况，东说念主大代表进行发问。

赵熙说，刚运行推动参与式预算时，发现存些部门负责东说念主说不了了为什么要拿这笔钱，具体要怎样花。

经受审查的部门，会把柄初审会议意见，修改和完善预算草案。在会上答不上来的问题，后续要进行书面回复或证实。

举例2015年，河汉区对11个部门进行了预算审议，会议后，11个部门齐发布了针对东说念主大代表提议疑问的情况证实，合计五十多页。

2018年，有代表提议林和街说念预算草案中，对新增城管王法队加班餐费84万元枯竭合理解释和筹商依据。对此，林和街说念回复，是由于城管王法三班倒，而街说念办无法提供晚餐。

河汉区天园街说念东说念主大工委主任卓山青告诉南边周末记者，她所在街说念服务处的财政预算经受过审查，街说念服务处负责东说念主转头说，东说念主大代表问得荒谬细，会落到每一个具体名堂上，这就条目准备充分，每笔资金齐能证实了了。

后续的初步审查、大会审查，神色大约相似，参与的机构和东说念主员会略有互异。

赵熙先容，预算实践过程中，会监督资金使用情况，对于紧要名堂，东说念主大代表还会进行现场调研。

2021年河汉区东说念主民代表大会的一次预算预先审查会议。（受访者供图）

3.越来越会问

河汉区参与式预算与其他地区有何不同？

林志云先容，温岭泽国镇模式、云南盐津县模式，过火他一些参与式预算的实践循序，齐是拿出一部分预算，通过民主恳谈会、民主议事会或其他民主预算洽商会等神色，由大众决定预算项方针支拨及优先划定。

河汉区则更动地给与了专题审查部门预算的方式，在部门编制预算草案基础上，使东说念主大代表参与其中，对预算进行预先审查，并将意见、建议纳入预算决策之中。

他在书中描述，借由轨制想象，河汉区代表们对预算审议的参与柔软被极大激勉。经常在每次三个小时的预审会议中，代表们的发言和发问接连不停，直到会议抑遏，齐还有部分代表想向部门负责东说念主提议疑问和建议。

代表们对预算审议的进程也在不停加深。从比较简单的名堂支拨额数字不符的问题，到更为复杂的支拨性价比问题，再到视线更为广袤的预算支拨公正性问题，逐项均有触及。

经过十余年实践，代表们迟缓酿成对预算编制和实践的重心关注领域。如预算实践率、名堂支拨原因和必要性、支拨经费变化原因、绩效评价等。不错详细为预算支拨的逻辑、效力以及恶果。

名堂支拨的必要性，是东说念主大代表关注最多的问题之一。

比如，在对河汉南街说念服务处2016年预算编制进行审查时，有代表提议，安排了“干净有序预算”共计500万元，不解白这笔钱用来作念什么。

也有代表发问，为什么2014年和2015年创建文静城市零短工程经费齐是400万元，支拨依据是什么。

对食药监局2016年部门预算编制情况进行审查时，有代表问，个东说念主和家庭补助1200万元包含什么内容、东说念主职工资具体构成究竟如何。

更细节的，代表们问过，在老旧小区纠正名堂上，为什么偏巧是那88个小区入选，第89个小区就不论了吗？为什么有些部门惟有12名东说念主员，却买了18台电脑？

林志云在书中写说念，在区城改办2019年预算草案预审时，主合手东说念主指示诸君代表，不要因为该部门的预算金额不到1000万元就掉以轻心，小部门的预算也关系到千门万户，举例河汉区的每个小区是否要进行纠正，八十多个小区纠正的标的、特征等齐荒谬紧要。

政府部门和财政局也会切实把柄东说念主大代表及大众建议，修改预算编制。

举例2019年，东说念主大代表和财经大众对安监局一项经费评审后，最终细目预算安排400万元，比评审前压减了470万元。

河汉区东说念主大常委会也在不停完善参与式预算的机制。2018年，出台了《广州市河汉区东说念主大常委会参与式预算审查监督目标（试行）》。

2019年，河汉区东说念主大常委会又引入了一项新责任，即抽取该区的重心工程名堂进行审查。往常，抽取的名堂为广州奥林匹克中学，广州火车东站左近精细化、品性化工程。

参与式预算延迟多年后，赵熙发现，政府部门预算编制的质料有了显着扶持，预算内容愈加成见化。并且政府部门经受监督的格调愈加积极，“预算编制轨则了，后期艰辛就会更少。”

卓山青也默示，部门在编制预算时，变得愈加精确和良好，更关注资金的使用效力和落幕恶果。

卓山青亦然区东说念主大代表。她形容，参与式预算实施后，东说念主大代表开阔更有积极性，“在会上提议的意见很受青睐，能得到部门的逐条回复，容易感受到履职的成立感。”

4.联贯零基预算

河汉区参与式预算实施后，渐渐受到各地东说念主大过火常委会关注。

林志云先容，2018-2020年间，就有102个所在的东说念主大常委会机关来到河汉，巡视参与式预算等内容。

贺灵是西部某省的一位省东说念主大代表，曾在一场会议上了解过河汉区参与式预行为念法。贺灵告诉南边周末记者，预算编制过程中，东说念主大代表就能参与进来，会落幕更好的恶果。比及预算编制抑遏了，再上会洽商，时辰短，难以洽商充分。

贺灵说，会议抑遏后，就把河汉区参与式预算的作念法转发给了省财政厅的两位官员，他们齐以为值得模仿。

2023年11月，河汉区东说念主大常委会成为广东唯独的世界东说念主大常委会预算工委下层筹商点。

河汉区东说念主大常委会预算工委原负责东说念主先容，成为筹商点后，或者推动下层意见直达世界东说念主大常委会预算工委。

赵熙说，早年间，政府部门容易酿成想维惯性，对推行上要花若干钱拿不准，如果底本经费是100万元一年，新的一年也会按这个数额进行预算编制。

东说念主大介入预审后，渐渐改变了这一风气。这种“惯性”，亦然零基预算篡改但愿突破的。

2024年7月，党的二十届三中全会提议“深化零基预算篡改”。2025年政府责任讲述提议，“开展中央部门零基预算篡改试点，支合手所在深化零基预算篡改。”

参与式预算与零基预算善始善终，二者的中枢方针，齐是长入推行需乞降财力情状安排财政资金。

零基预算，是2025年中国财政责任的关节词。它是指突破原有预算基数，以“零”为基点，把柄推行需要，从头对名堂进行测算，并长入有条不紊、财力情状等统筹鉴定预算支拨。

在31个省级行政区的2025年政府责任讲述里，有24份讲述提到了零基预算。

林志云先容，零基预算重心强调突破往年基数不雅念，按照重心和推行需求编制预算。河汉区探索参与式预算，亦然为了扶持财政资金分派的合感性与科学性，为零基预算篡改打下了较好的基础。

河汉区2025年预算草案的讲述中写说念，将以全面实施零基预算篡改为牵引，深化区级预算编制篡改，加强预算名堂及预算金额较大部门的预先评估审查，突破支拨固化方法。

中国财政科学议论院院长杨志勇曾对南边周末记者说，不可仅称心于零基预算篡改，更要在鼓励财政科学惩办高下功夫。这不仅是财政部门的事，还触及财政资金使用的各个部门，要更系统化、精细化、科学化、法治化。

2025年1月，广州市河汉区东说念主大常委会主任蓝小环公开先容，一方面，要塌实开展参与式预算审查；另一方面，要对财政预算实践进行全过程追踪监督，庄重践行全过程东说念主民民主。

他默示，“在预算审查监督领域，咱们积极更动实践，监督政府管好东说念主民的‘钱袋子’。”

（应受访者条目，文中贺灵为假名。）